Автор: советник председателя правления Halyk Finance Мурат Темирханов
4 декабря этого года новый Бюджетный кодекс был одобрен в мажилисе и отправлен на рассмотрение в сенат. Мы многократно поднимали вопросы, касающиеся проблем бюджетной политики в Казахстане. Несмотря на значительные улучшения, наблюдаемые в проекте Бюджетного кодекса (БК), в документ не были включены важные рекомендации таких авторитетных международных организаций, как МВФ, Всемирный банк и ОЭСР. Кроме того, БК не содержит некоторые ключевые аспекты из «Национального плана развития РК до 2029 года», одобренного главой государства в июле этого года. В частности, для обеспечения долгосрочной устойчивости государственных финансов и повышения фискальной дисциплины в этом стратегическом документе было запланировано включение целевых трансфертов из Нацфонда в рамки бюджетного правила, что не отражено в новом БК.
В нашем документе «Какие реформы нужны Казахстану» мы подчеркивали, что в настоящее время требуется серьезный пересмотр подходов к макроэкономической политике (в первую очередь налогово-бюджетной), чтобы снизить зависимость экономики от цен на нефть и преодолеть «ресурсное проклятие» (ситуация, при которой страны, богатые природными ресурсами, в итоге оказываются менее развитыми, чем страны с меньшими запасами ресурсов). Благодаря правильным контрцикличным бюджетным правилам в стране достигается макроэкономическая стабильность за счет стабилизации экономического роста, бюджетных расходов, инфляции и курса национальной валюты. В результате снижения зависимости экономики от цен на нефть создается благоприятная среда для развития частного сектора и диверсификации экономики.
Почему контрцикличные бюджетные правила крайне важны для Казахстана?
В странах, не диверсифицированных в нефтяной сфере, таких как Казахстан, контрцикличные бюджетные правила играют ключевую роль в макроэкономической политике государства для стабилизации экономики и ее показателей (ВВП, инфляции, процентных ставок и курса национальной валюты) и для обеспечения устойчивости госбюджета при резких колебаниях цен на нефть на мировых рынках. Основным элементом контрцикличных бюджетных правил в Казахстане является Национальный фонд (нефтяной фонд страны).
Согласно действующему законодательству Казахстана Нацфонд выполняет две функции. Во-первых, это функция сбережения, что подразумевает накопление финансовых ресурсов государства для будущих поколений. Во-вторых, это стабилизационная функция, которая предполагает снижение зависимости экономики и государственного бюджета от колебаний на мировых сырьевых рынках. Стабилизационная функция Нацфонда может осуществляться только при строгом соблюдении контрцикличных бюджетных правил.
В «Национальном плане развития РК до 2029 года», одобренном в июле этого года, по бюджетным правилам указано следующее: «Одним из приоритетов в реализации макроэкономической политики станет неукоснительное соблюдение контрцикличных бюджетных правил и поддержание устойчивости бюджетных параметров. Это будет способствовать обеспечению сбалансированности государственных финансов, снижению ненефтяного дефицита, сохранности и накоплению активов НФ, а также координации фискальной политики с монетарной, что позволит снизить инфляционное давление».
Суть контрцикличных правил заключается в том, что когда цены на нефть высокие, правительство не увеличивает государственные расходы, а аккумулирует нефтедоллары в так называемом суверенном нефтяном фонде. У нас такую функцию выполняет Национальный фонд. Таким образом, в период высоких цен на нефть власти «стерилизуют» экономику от избытка нефтедолларов. Эта стерилизация предотвращает перегрев экономики и ускорение инфляции. Изъятие избыточных нефтедолларов из экономики не позволяет национальной валюте укрепиться, а процентным ставкам вырасти. В итоге, в период высоких цен на нефть контрцикличные бюджетные правила препятствуют проявлению известной «голландской болезни».
С другой стороны, когда цены на нефть падают, согласно контрцикличной бюджетной политике правительство может использовать свой нефтяной фонд для поддержания уровня государственных расходов, что означает поддержку роста экономики и бюджета, несмотря на резкое снижение доходов нефтяного сектора. Продажа долларов из нефтяного фонда для трансфертов в бюджет помогает предотвратить ослабление национальной валюты в связи с падением цен на нефть, что, в свою очередь, стабилизирует инфляцию и процентные ставки на рынке, которые очень чувствительны к курсу нацвалюты в нашей импортозависимой стране.
За последние два года, несмотря на благоприятные цены на нефть, мы наблюдаем, что вместо контрцикличной бюджетной политики в Казахстане применяется процикличная. На протяжении этих двух лет цена на нефть на международных рынках в среднем составляла порядка 80 долларов за баррель и выше, что считается благоприятным уровнем цен для всех экспортеров нефти. При таких ценах на нефть и при условии применения соответствующих контрцикличных правил поступления в Нацфонд должны значительно превышать изъятия из него в бюджет страны.
Тем не менее, начиная с 2022 года, наблюдается значительный рост расходов республиканского бюджета, а в прошлом и текущем годах поступления в Нацфонд оказались значительно ниже изъятий из него (включая операции с акциями госкомпаний «КазМунайГаз» и «Казатомпром»). Это свидетельствует о нарастании бюджетных и экономических дисбалансов в стране при высоких ценах на нефть за последние два года. Это также указывает на высокий риск возникновения глубокого экономического и финансового кризиса в Казахстане даже при сравнительно незначительном падении цен на нефть, например, до 60 долларов за баррель.
Еще раз подчеркиваем, что контрцикличные бюджетные правила крайне важны для реализации денежно-кредитной политики Национального банка. Как мы упоминали в нашем отчете «Какие реформы нужны Казахстану?», в недиверсифицированных нефтяных странах контрцикличные бюджетные правила оказывают гораздо большее влияние на инфляцию, ключевую ставку и курс национальной валюты, чем монетарная политика центрального банка. Тот факт, что в последнее время в Казахстане вместо контрцикличной бюджетной политики применяется процикличная, существенно снижает эффективность монетарной и курсовой политики Нацбанка.
Когда контрцикличные бюджетные правила будут введены в Бюджетный кодекс?
В общем, в любой стране бюджетные правила должны регулироваться законодательством самого высокого уровня. В некоторых странах определенные бюджетные правила даже включены в Конституцию. Как уже было сказано, бюджетные правила играют особую роль в нефтяных недиверсифицированных странах, таких как Казахстан.
Ключевым элементом контрцикличных бюджетных правил в Казахстане является Нацфонд. Однако четкие и строгие бюджетные правила по использованию Нацфонда отсутствуют как в действующем Бюджетном кодексе, так и в проекте нового Бюджетного кодекса. В проекте нового Бюджетного кодекса была добавлена отдельная статья №51 «Система бюджетных правил», куда без изменений перенесены два правила из текущего БК: (1) правило о гарантированном трансферте; (2) правило о росте расходов республиканского бюджета.